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SENATO DELLA REPUBBLICA - XVI^ LEGISLATURA

DISEGNO DI LEGGE d’iniziativa dei Senatori Vita, Vimercati.

Disposizioni per garantire la neutralità delle reti di comunicazione, la diffusione delle nuove tecnologie telematiche e lo sviluppo del software libero (Disegno di legge d’iniziativa dei Senatori Vita e Vimercati)

In questa pagina la Relazione, il Disegno di legge è in una pagina separata.

Relazione

Onorevoli Senatori, L’avvento della rete Internet ha contribuito alla crescita economica della società dell’informazione e dell’industra delle c.d. Information and Communication Techology (ICT). Il termine società dell’informazione connota una società caratterizzata da un’economia basata largamente sulla produzione di servizi e sul valore della conoscenza come risorsa strategica. Secondo questa visione la società fonda i rapporti interpersonali e l’assetto socio-produttivo sull’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione che rappresentano, pertanto, una risorsa cruciale per la crescita del Paese.

Negli ultimi anni, soprattutto in paesi come gli Stati Uniti, si è avviato un dibattito sulla “neutralità della rete”, in cui tutti i servizi sono accessibili a tutti allo stesso modo ed hanno lo stesso trattamento in una logica di “best effort”. Da una parte, i servizi che viaggiano sulla rete non subiscono da parte dell’operatore che gestisce la rete una “prioritizzazione” (cioè, una scelta su quale contenuto/servizio deve viaggiare più veloce o essere più facilmente accessibile) e, dall’altra, gli utenti non sono discriminati nell’accesso a quel servizio (ad esempio, sulla base del prezzo di accesso) né sono limitati nello scegliere di accedere ad un contenuto piuttosto che ad un altro. In sostanza, il traffico sulla rete Internet circola nel rispetto del principio di non discriminazione e del principio “end-to-end”.

Sulla base della infrastruttura di rete attuale, gli operatori di telecomunicazioni devono talora procedere ad una gestione del traffico in modo tale da consentire di evitare congestioni ai servizi particolari (ad esempio, servizi di emergenza o di pubblica utilità o servizi fortemente dipendenti dal tempo).

La gestione del traffico da parte dell’operatore deve essere assolutamente rispettosa dei diritti individuali degli utenti, ovvero non deve discriminare tra gli utenti stessi sulla base del contenuto del traffico né degli interlocutori coinvolti nella comunicazione né delle applicazioni o servizi utilizzati. Ogni eventuale limitazione nell’accesso non può che avvenire su esclusiva e specifica richiesta degli utenti stessi e non può in alcun caso essere unilateralmente imposta dal fornitore di accesso ad Internet.

Una rete neutrale implica, inoltre, che il suo dimensionamento sia in grado di supportare senza congestioni il traffico generato dagli utenti nei momenti di picco di utilizzo. In definitiva, si tratta quindi di rispettare un equilibrio tra potenzialità elaborative dei computer degli utenti e capacità della rete di trasmissione. Una rete di nuova generazione in fibra ottica, oltre ad offrire una straordinaria capacità, appare la soluzione tecnologica più idonea a creare le condizioni per assicurare la neutralità della rete.

Secondo la FCC Americana, vi sono quattro principi fondamentali per garantire l’apertura delle reti e la natura pubblica di Internet:

1. I consumatori hanno diritto di accesso a tutti i contenuti leciti su Internet sulla base della propria scelta;
2. I consumatori hanno il diritto di utilizzare applicazioni e servizi a propria scelta, nel rispetto delle leggi;
3. I consumatori hanno il diritto di connettere i propri apparati purché non provochino danni alla rete;
4. I consumatori hanno il diritto alla concorrenza tra operatori di rete, applicazioni e fornitori di servizi e di contenuti.

Ci sono diverse ragioni che rendono opportuno un intervento finalizzato a garantire la neutralità delle reti di telecomunicazioni e, fra questi, la relazione tra l’accesso ad Internet e le garanzie democratiche, l’importanza delle reti medesime per il futuro di ampi settori dell’economia e la necessità di rimanere al passo con i paesi più avanzati, quali Stati Uniti e Canada, che già sono intervenuti in tale direzione.

Per quanto riguarda il rapporto tra l’accesso ad Internet e le garanzie democratiche, basti pensare che Internet svolge già oggi un ruolo molto importante nell’accesso all’informazione e che questo ruolo crescerà nel tempo. Pertanto, chi dovesse influenzare l’accesso alla Rete, ai servizi o alle informazioni fruibili per il suo tramite, influenzerebbe anche il diritto fondamentale alla libertà di informazione. Una rete neutrale, pertanto, è garanzia di democrazia.

Sull’importanza delle reti di telecomunicazioni nell’economia italiana si pensi che una rete non neutrale rappresenterebbe una rete in cui non è più scontato il ruolo tradizionale delle telecomunicazioni quale “supporto” dalle attività produttive o dai servizi che le utilizzano strumentalmente. In presenza di reti di telecomunicazione non neutrali il ruolo degli operatori delle telecomunicazioni nel sistema economico non sarebbe prevedibile nella misura in cui non esistesse un limite alla loro possibilità di discriminare e limitare le condizioni di accesso ai servizi e alle reti.

Il valore futuro delle ICT non è nelle reti in sé, bensì nei servizi e nelle applicazioni che permettono o permetteranno. Oggi non è possibile immaginare le applicazioni e i servizi che in futuro potranno essere forniti, ma già oggi esiste un conflitto di interessi strutturale tra i gestori delle reti e i fornitori di servizi sulle reti: i primi nell’accesso alle reti sono in regime di monopolio o di oligopolio e, contemporaneamente, in concorrenza con i secondi sugli stessi servizi. Tale condizione è strutturale ed è difficilmente eliminabile. Un intervento che salvaguardi la neutralità della rete può, invece, annullare il rischio appena descritto. D’altronde, è appena il caso di ricordare che più volte il Commissario europeo alla Società dell’Informazione Viviane Reding ha sottolineato che l’ICT è la chiave per la competitività e lo sviluppo economico in Europa, ed è responsabile per circa il 50% dell’attuale crescita di produttività nella UE. Il futuro dell’ICT dipende in larga parte dal futuro delle reti. Quindi, la salvaguardia della neutralità della rete è quanto mai opportuna.

A livello internazionale, vi sono già diversi paesi che sono intervenuti in questo senso. Negli USA la FCC (Federal Communications Commission) ha già dal 2005 fissato alcuni principi generali per l’accesso alle reti, che hanno portato all’intervento contro le politiche di traffic shaping di Comcast, il maggiore Internet service provider (ISP) americano. Il Congresso degli Stati Uniti, a maggio 2008, ha inoltre approvato una proposta di legge che qualifica come una violazione della normativa antitrust ogni provvedimento che i fornitori di banda larga dovessero prendere per bloccare o rallentare il traffico Internet (Internet Freedom and Nondiscrimination Act). La normativa prevede che gli Internet service provider si possano collegare agli impianti di altri ISP sulla base di accordi ragionevoli e non discriminatori, ed offrendo accesso alle stesse condizioni in modo che tutti i contenuti, i servizi e le applicazioni siano trattati nel medesimo modo e abbiano una identica opportunità di raggiungere i consumatori. Nella stessa direzione si muove una proposta di legge da poco avanzata in Canada, dove vi è stato un intenso dibattito sulle politiche di traffic shaping e/o throttling di Bell Canada, Rogers Communications, Videotron Ltée e Cogeco.

In molti Paesi si è inoltre intervenuti con normative che impongono, a livello legale, l’obbligo di fornire piena accessibilità dei servizi della rete e della società dell’informazione da parte dei disabili. Tra queste iniziative, si ricordano quelle sviluppate negli USA, in Canada, in Australia, nelle Filippine e, in Europa, dalla Spagna, dalla Svezia, dal Regno Unito e dall’Irlanda.

Un intervento che miri a salvaguardare la neutralità della rete, al fine di favorire lo sviluppo della società democratica dell’informazione, non può tuttavia prescindere dalla situazione attuale del nostro paese: è un dato, infatti, che le possibilità offerte dalle nuove tecnologie fanno parte, ancora oggi, del patrimonio di una minoranza. L’analisi dei dati sull’utilizzo di Internet impone di lavorare sulla realizzazione delle infrastrutture necessarie ma, anche, sulla promozione della capacità d’uso e sull’orientamento all’innovazione della pubblica amministrazione, delle imprese e dei cittadini. La formazione e l’aggiornamento del capitale umano rappresentano, pertanto, un obiettivo prioritario. La diffusione della società dell’informazione implica, quindi, alcuni interventi: garanzia della neutralità della rete; sviluppo di infrastrutture a banda larga; sicurezza d’accesso e interoperabilità dei sistemi; promozione dell’utilizzo delle tecnologie digitali nei diversi settori industriali e dei servizi (turismo, commercio, artigianato, agricoltura ed industria); produzione di contenuti digitali; inclusione dei soggetti esclusi; sviluppo della partecipazione politica anche attraverso la creazione di luoghi virtuali di confronto telematico tra cittadini, esperti e decisori politici.

Il perseguimento di tali obiettivi richiede, pertanto, uno strumento che definisca in modo chiaro, semplice e trasparente, le modalità di programmazione, finanziamento e supporto delle politiche per lo sviluppo della società dell’informazione, le aree di intervento prioritarie e le procedure di coinvolgimento degli enti locali, dei cittadini e delle imprese.

Il disegno di legge rappresenta, pertanto, il mezzo attraverso il quale coordinare e sistematizzare tutti gli strumenti già esistenti in materia di sviluppo della società dell’informazione ed attuare le nuove strategie.

In ambito comunitario, la Commissione europea ha definito gli orientamenti strategici per la società dell’informazione, in linea con la Strategia di Lisbona rinnovata dal Consiglio europeo nella primavera del 2005, a partire dalla Comunicazione “i 2010 – Una società europea dell’informazione per la crescita e l’occupazione”.

Con la successiva Comunicazione “Il piano di azione e-Governement per l’iniziativa 2010: accelerare l’e-Governement in Europa a vantaggio di tutti”, la Commissione ha affermato esplicitamente che: la correlazione tra competitività nazionale, forza di innovazione e qualità dei servizi dell’amministrazione pubblica dimostra che, nell’economia mondiale, migliorare l’amministrazione è indispensabile per essere competitivi. Grazie all’e-Governement i servizi pubblici possono apportare un significativo contributo all’ agenda di Lisbona”.

In simile prospettiva, l’Unione europea si è data cinque grandi obiettivi per raggiungere risultati concreti entro il 2010: non lasciare indietro alcun cittadino; trasformare l’efficienza e l’efficacia della pubblica amministrazione in realtà; attuare servizi fondamentali a forte impatto destinati ai cittadini e alle imprese; mettere in atto strumenti chiave, che consentano ai singoli cittadini e alle imprese di beneficiare di un accesso autenticato, adeguato, sicuro e interoperabile ai servizi pubblici in tutta Europa; rafforzare la partecipazione e il processo decisionale democratico.

La Commissione europea riconosce direttamente alle Regioni, oltre che agli Stati, un ruolo attivo per lo sviluppo di una società e di un’economia basate sulla conoscenza.

Oltre a ciò, nel contesto del nuovo quadro finanziario, sono stati previsti finanziamenti imponenti indirizzati al settore dell’innovazione: nel nuovo ciclo di programmazione dei fondi strutturali per il periodo 2007-2013, infatti, “(…) l’Unione europea ha destinato circa 7 miliardi di euro a progetti collegati alle Tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC), e che le TIC costituiscono inoltre una delle priorità degli orientamenti strategici comunitari sulla coesione 2007-2013 (…)”.

A questo si aggiungano le risorse, pari circa a 9 miliardi di euro, messe a disposizione dall’Unione Europea nel Settimo programma quadro di ricerca (PQ7), di cui le TIC costituiscono la voce principale, nonché le risorse previste dal Programma per la competitività e l’innovazione (PCI), che prevede una serie di interventi strettamente connessi con quelli previsti dal PQ7.

Per maggiore completezza, si segnala, anche, una recente nota della Commissione europea in materia di aiuti di stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione, finalizzata a rendere più chiara, semplice e trasparente la procedura per la concessione di aiuti di stato nel settore della ricerca e innovazione da parte di soggetti pubblici.

La Commissione europea, nella sua Comunicazione del 30 marzo 2007, “i 2010 – Relazione annuale 2007 sulla Società dell’informazione", ha fatto il punto della situazione dello sviluppo delle politiche europee della Società dell’informazione, sui risultati ottenuti e sulle ulteriori azioni da intraprendere nei prossimi mesi.

Dalla Relazione emerge in modo chiaro il ruolo fondamentale che la società dell’informazione ha assunto nella realizzazione degli obiettivi di Lisbona, e, in particolare, la Commissione sottolinea la tendenza degli Stati all’integrazione trasversale delle politiche in materia di società dell’informazione, nonché i risultati positivi raggiunti, finora, nei settori della banda larga, dell’amministrazione in linea e dell’alfabetizzazione digitale.

Nel contesto del nostro paese le nuove tecnologie richiedono la definizione di standard comuni e soltanto la collaborazione istituzionale può evitare il rischio di potenziali conflitti. In questo quadro, lo Stato ricopre un ruolo centrale e necessario per garantire, nel rispetto delle autonomie regionali, l’unitarietà d’azione e di erogazione dei servizi nel paese e nelle regioni, secondo le diverse esigenze e risorse: si può procedere all’innovazione con linee e strategie che tengano conto del tessuto sociale e di impresa presenti nel territorio.

Il ruolo fondamentale, nella promozione e nella predisposizione di regole e criteri, è stato svolto finora dallo Stato con fonti di rango legislativo e regolamentare. La cornice nazionale di riferimento è rappresentata dal Decreto legislativo n. 82 del 2005, recante il “Codice dell’amministrazione digitale” (CAD) e dalla legge 9 gennaio 2004, n. 4 ”Disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici”.

Il CAD, ai sensi dell’articolo 2, comma 2, si applica alle pubbliche amministrazioni “salvo che sia diversamente stabilito nel rispetto della loro autonomia organizzativa e comunque, nel rispetto del riparto di competenza di cui all’articolo 117 della Costituzione”.

Ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera r) della Costituzione, il coordinamento informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale è attribuito alla competenza esclusiva dello Stato, tenuto a dettare le regole tecniche necessarie a garantire la sicurezza e l’interoperabilità dei sistemi informatici – articolo 14 del CAD.

Si tratta, secondo l’interpretazione della Corte costituzionale, di un potere legislativo di coordinamento di tipo tecnico, idoneo ad “…assicurare una comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, al fine di consentire la cooperazione operativa fra tutti i soggetti pubblici operanti sul territorio nazionale” il cui esercizio, comunque, non può escludere una competenza regionale nella disciplina e nella gestione di una propria rete informativa (Corte Costituzionale n. 17/2004 e n. 50/2005).

Considerata la natura trasversale della materia, il disegno di legge ha tenuto conto anche del riparto di competenze tra Stato, Regioni e autonomie locali in materia di comunicazione, formazione e istruzione. In tal senso, sono stati rispettati i principi dettati dal Codice delle comunicazioni elettroniche - D. lgs. 1 agosto 2003, n. 259- , avente ad oggetto le reti ed i servizi di comunicazione elettronica ad uso pubblico. Il Codice, infatti, in attuazione di principi di derivazione comunitaria, detta una disciplina tesa non solo alla salvaguardia di diritti costituzionalmente garantiti, quali quelli della «libertà di comunicazione» e della «libertà di iniziativa economica», ma anche a promuovere la semplificazione dei procedimenti amministrativi e la partecipazione ad essi dei soggetti interessati, nonché lo sviluppo, in regime di concorrenza, delle reti e dei servizi di comunicazione.

Per quanto concerne, in particolare, la tematica del software libero, le principali amministrazioni pubbliche in Francia e in Germania hanno già adottato simile nuova politica di gestione e di utilizzo del software, in un’ottica di economicità e di funzionalità. In Italia, alcune amministrazioni hanno riconvertito i loro principali sistemi informatici utilizzando l’open source ed il software libero (Emilia Romagna, Toscana, Umbria, provincia di Bolzano) e, recentemente, è stato approvato dalla Camera dei deputati un ordine del giorno – 9/DOC. VIII, N. 2/4 – al quale è seguito il piano per il passaggio dell’infrastruttura informatica della Camera al sistema operativo open source. Il piano prevede il passaggio graduale dell’intera amministrazione di Montecitorio al nuovo sistema – server, desktop, applicazioni.

Il disegno di legge si suddivide in tre parti: la prima indica le finalità della stessa proposta di legge; la seconda è relativa allo sviluppo della società dell’informazione e della conoscenza, da promuovere attraverso la salvaguardia del principio della neutralità tecnologica e la promozione del c.d. software libero; la terza indica le politiche per lo sviluppo della società dell’informazione. Aspetti molto innovativi riguardano il diritto all’uso delle tecnologie, la partecipazione democratica, l’alfabetizzazione informatica dei cittadini e della pubblica amministrazione.

Il disegno di legge introduce nell’ordinamento il software libero, considerato lo strumento più idoneo per uno sviluppo della società dell’informazione ispirato ai principi di contenimento della spesa pubblica e di tutela della concorrenza. Il software libero non è solo una semplice alternativa ai sistemi proprietari, ma può essere ormai considerato un elemento capace di implementare la qualità e l’efficienza nel settore pubblico e nel privato. Tra i principali vantaggi, oltre ai minori costi per l’amministrazione, si segnalano: la disponibilità del codice sorgente; l’indipendenza da uno specifico fornitore; l’accessibilità anche per le piccole realtà ed un beneficio per l’industria informatica in particolare locale; la possibilità di sviluppare o ampliare autonomamente parti del software attraverso l’intervento sul codice sorgente; la possibilità di trasmettere nuove applicazioni eventualmente sviluppate in proprio o tramite terzi ad altre amministrazioni secondo il principio del riuso (ex art. 69 del CAD); il controllo sulle operazioni svolte dal software che assicura un maggiore grado di sicurezza; la certezza per chiunque ed in qualunque momento, anche futuro, di accedere ai dati e di apportare miglioramenti o modifiche.

Relativamente al diritto all’uso delle tecnologie, previsto dall’articolo 3 del CAD, al fine di evitare che tale riconoscimento risulti una formula vuota, ci si impegna su due fronti: dal punto di vista strutturale, fornendo alla collettività strumenti concreti per interagire con l’amministrazione (banda larga, punti di accesso pubblici assistiti, fornitura di strumentazione alle scuole, servizi in rete); dal punto di vista culturale, attraverso la diffusione della conoscenza delle potenzialità delle nuove tecnologie e l’educazione all’uso consapevole delle TIC.

Con riguardo all’alfabetizzazione informatica, per evitare che lo sviluppo e l’utilizzo delle tecnologie sia causa di nuove forme di discriminazione, si garantisce un apprendimento costante attraverso intensi processi formativi di base e specialistici. L’obiettivo è ottenere un miglioramento della capacità individuale di utilizzo delle tecnologie.

Rispetto alla partecipazione democratica, le opportunità offerte dalla rete possono essere utilizzate per realizzare nuove procedure di partecipazione democratica. In tale direzione i contenuti di tutti i siti istituzionali devono essere ripensati per consentire maggiore chiarezza, trasparenza e fruibilità delle informazioni. Il disegno di legge, inoltre, introduce un’apposita sezione dedicata alla consultazione, all’invio di proposte o segnalazioni, con l’intento di coinvolgere direttamente i cittadini nella definizione delle politiche pubbliche e di stimolare il dibattito sulle questioni di maggiore interesse collettivo. Gli esiti delle consultazioni hanno funzione solo consultiva e, pertanto, saranno maggiormente significative quanto più consistente sarà la partecipazione dei cittadini.

Il rafforzamento del settore che produce servizi e prodotti nell’ambito delle TIC, settore strategico per lo sviluppo economico del Paese, è raggiunto grazie ad una duplice azione: l’utilizzo intenso da parte delle amministrazioni delle tecnologie digitali ed il diretto coinvolgimento delle stesse imprese nello studio e nella ricerca di soluzioni innovative. A tal fine, il disegno di legge prevede una serie di interventi di coordinamento e di sostegno in un settore, in forte espansione, ma che necessita di un piano di sviluppo sistematico. Particolare importanza assumono la previsione di un fondo per lo studio e la ricerca del software libero e la creazione di un partenariato pubblico privato che sia capace di riunire tutte le eccellenze in campo informatico, attingendo anche dal tessuto imprenditoriale e economico – sociale.

Lo Stato, oltre che realizzare servizi e contenuti digitali, promuove l’interoperabilità tra le pubbliche amministrazioni presenti sul territorio e fornisce le infrastrutture necessarie contribuendo allo sviluppo della rete nazionale.

Il Piano di innovazione digitale è lo strumento operativo che consentirà di raggiungere gli obiettivi prefissati e rendere effettivi i principi generali.

Il disegno di legge prevede il coinvolgimento, nella preparazione del suddetto Piano, dei soggetti chiamati a darvi attuazione, quali ad esempio Regioni, Province, enti locali, e dei diretti destinatari degli interventi, quali, ad esempio, imprese o associazioni di categoria.

Al fine di dare concretezza alle politiche in materia, il Piano deve prevedere gli interventi specifici, con indicazione dei costi e delle risorse necessarie. L’intendimento è quello di avere a disposizione uno strumento realmente operativo. Ad esempio, considerato che il Piano prevede l’adozione di misure specifiche a favore dei disabili, dovranno essere individuati i programmi applicativi che consentono il superamento dell’esclusione – come la previsione all’interno dei siti delle pubbliche amministrazioni di contenuti fruibili via audio dai non vedenti.

L’amministrazione assicura il pieno coinvolgimento degli enti locali nei processi innovativi, sostenendo l’autonoma capacità di ogni amministrazione locale di generare innovazione amministrativa e di servizio. L’obiettivo è evitare la dispersione delle risorse, causata dall’utilizzo di soluzioni diverse, spesso incompatibili tra loro e contrarie ad un progetto comune di sistema; non solo, quindi, sostegno economico, ma anche e soprattutto capacità di orientare le scelte delle amministrazioni locali. A tal fine, la definizione del Piano è arricchita da una fase preliminare di concertazione in sede di Conferenza Stato-Regione–enti locali. Tale coinvolgimento consentirà di evidenziare i relativi fabbisogni e le eventuali criticità e semplificherà l’attuazione delle misure da parte degli enti locali.